De nye kommuners administrative struktur er på vej på dagsordenen i Overgangsudvalgene. Men før organisation og diagrammer kommer i fokus, bør der politisk tages stilling til, hvad det er for en type organisation, man vil have. Med nye udfordringer for den kommunale sektor og en "blank tavle", har vi en enestående chance for at tænke den kommunale organisation på nye måder.

En af de nye Overgangsudvalgs centrale opgaver i 2008 bliver at beslutte den nye kommunes administrative organisation.

Der bør planlægges et forløb i 2008, hvor der er balance mellem at bruge kommunernes hidtidige organisationserfaringer, men også gives god plads til at få talt om principper, målsætninger og få udnyttet muligheden for at tænke den kommunale organisation "forfra". Skal vi nå reformens pejlemærker som for eksempel "Borgeren i centrum med én indgang til den offentlige sektor", "Flere – og nye – opgaveområder til større kommuner" og "Mere sammenhæng, helhed og færre gråzoner på de store opgaveområder", så er det en eftertanke værd, om de kendte forvaltningsmodeller giver hele svaret.

Bør ikke drøftes adskilt

Den administrative organisation ikke bør drøftes adskilt fra forberedelse af den nye kommunes politiske organisation og styreform.

Der bør i tidsplanen for 2008 sættes tilpas tid af til drøftelse af fremtidens organisation.

Under henvisning til Landstingslov om strukturreform af den kommunale sektor § 17, skal beslutning om de fremtidige forvaltningers fysiske placering og ansættelse af den administrative ledelse være truffet senest den 31. december 2008.

Overgangsudvalgene oplever derfor et vist pres for hurtigt at afklare den administrative struktur, blandt andet fordi hastigheden og fremdriften ønskes holdt i sammenlægningsprocessen – også af hensynet til personalet, der efterspørger deres fremtidige placering. Afklaringen bør dog ikke ske hurtigere, end fordele og ulemper ved de mulige organisationsmodeller får tid til eftertanke. Ligeledes skal der overvejes en så bred involvering og forankring som muligt hos de ansatte i skabelsen af den nye organisation.

Politiske beslutninger i 2008

KANUKOKA fortolker den nævnte frist i § 17 således, at Overgangsudvalgene skal træffe de nødvendige politiske beslutninger om den fremtidige organisation i 2008 og samtidig sørge for sikker drift i den nye kommune fra 1. januar 2009. Selve implementeringen af den nye organisation inkl. den fysiske placering forventes først at kunne påbegyndes i 2009.

Der bør være fokus på, at organisationen ikke alene etableres med udgangspunkt i de eksisterende ressourcer og kompetencer.

Den blanke tavle

Som første skridt i tegningen af fremtidens organisationsmodel kan man med fordel tage udgangspunkt i en drøftelse af syv temaer kendt fra de nuværende kommuners organisationsmodeller. En politisk pejling på, hvordan de syv temaer ønskes håndteret i den fremtidige organisationsmodel, vil give den første retning for, hvordan den administrative model skal udformes.

1. Politik og administration

Politisk styreform og de fremtidige politikerroller – hvordan skal arbejdsdelingen mellem de nye politikere og administrationen være – og hvilke krav stiller det til den administrative opbygning?

2. Borgeren i centrum og sikker myndighedsdrift

Et centralt element i reformen er øget fokus på borgeren, herunder pejlemærket om "én indgang til den offentlige sektor". Men hvilke krav stiller det konkret til den administrative opbygning? Og hvordan organiserer vi den rette balance mellem serviceydelser og myndighedsopgaver?

3. Centralisering og decentralisering

Langt de fleste har decentralisering som et organisatorisk mål. Hvilke konkrete frihedsgrader skal de decentrale enheder have, og hvordan opbygges organisationen så der sikres de fornødne muligheder for udvikling, ledelse og styring?

4. Styreform og organisationsmodel

Styreform og organisationsmodel bør hænge sammen. Traditionelle hierarkiske forvaltningsmodeller harmonerer dårligt med en udbredt form for kontraktstyring (læs herom senere i denne publikation).

5. Geografisk spredning og én kommune

For en del nye kommuner vil det blive et vilkår, at den kommunale administration – i hvert fald på den korte bane – vil ligge geografisk spredt i de nuværende rådhuse. Så hvilke krav til organisationsmodellen stiller en sådan fysisk adskillelse, og hvordan kan helhedstænkningen i den nye samlede organisation tænkes ind i den nye organisationsmodel?

6. Effektivitet og virksomhedsdannelse

Faglig, økonomisk og personalemæssig bæredygtighed vil få betydning for, hvordan for eksempel de decentrale enheder skabes. Vil en virksomhedsdannelse (ved kontrakt/aftale med den enkelte kommunale institution eller afdeling) med vægt på decentralisering sikre den fornødne bæredygtighed? Og hvordan undgår vi, at bæredygtighed ender i centralisering og opbygning af for mange ledelseslag?

7. Udviklingskraft og sikker drift

Kravene til de nye større kommuners udviklingskraft skal håndteres samtidig med forventninger til driftssikker myndighedsudøvelse, større fokus på dokumentation og effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Men hvordan tegner vi en organisation, der på samme tid har fokus på udvikling og sikker drift?

Administrative organisationsmodeller

A. "Borgermodellen"

Modellen tager udgangspunkt i for eksempel de 30 mest forekommende hændelser i en borgers kontakt med den offentlige sektor. Organisationen bygges herefter op således, at medarbejderne kan hjælpe borgeren fra A til Z, når borgeren eksempelvis udsættes for hændelsen "arbejdsledighed".

Det pågældende sted i organisationen kan medarbejderne klare aktivering, offentlig hjælp, eventuelle fripladser til børn osv., uden at borgeren skal flere steder hen i organisationen.

B. "Virksomhedsmodellen/direktionsmodellen"

Grundideen i modellen er, at den administrative ledelse – direktionen – ikke har et selvstændigt fagligt forvaltningsansvar, men primært skal beskæftige sig med den overordnede koordinering, udvikling og strategier for den samlede kommunale organisation.

Det økonomiske, faglige og personalemæssige ansvar organiseres i et antal virksomheder med høj grad af selvstyre. Modellen er oftest kombineret med kontrakt- eller aftalestyring som styreform.

C. "Kontraktmodellen"

Kontraktmodellen organiserer administrationen med en mere entydig opdeling af opgaver og medarbejdere i en "bestillerdel", en "myndighedsdel" og en "udførerdel".

Bestillerdelen har til opgave, på politikernes vegne, at bestille opgaver, uanset om det er i den kommunale organisation, hos private leverandører eller andre samarbejdsparter.

I myndighedsdelen er tilsvarende samlet alle medarbejdere, der på politikernes vegne udfører de myndighedsopgaver, der via lovgivningen er tillagt kommunerne. Og i udførerdelen er samlet alle de medarbejdere, der i kommunalt regi udfører bestilte opgaver fra politikerne.

Hver af de tre organisatoriske dele ledes af en direktør, og herudover er der en kommunaldirektør til at koordinere og sikre helheden.

D. "Forvaltningsmodellen"

Forvaltningsmodellen er den velkendte model, hvor kommunen er organiseret med en række forvaltninger, der hver varetager sine fagligt definerede opgaver/områder.

I toppen sidder som øverste ansatte administrative chef kommunaldirektøren. Og hver forvaltning ledes i det daglige af en forvaltningschef. Tilsammen udgør de chefgruppen. De tværgående opgaver, som økonomi, løn og personale og IT, kan enten være organiseret som stabsfunktioner til kommunaldirektøren eller som et selvstændigt forvaltningsområde, eksempelvis kaldet centralforvaltningen eller fællesforvaltningen.

E. Mix af grundmodellerne

Overgangsudvalgenes beslutning om organisationsmodel i 2009 vil formodentlig blive varianter eller mix af de ovenstående fire grundmodeller – med masser af nuancer.

Modelvalget starter med et godt forberedelsesforløb i 2008, hvor fordele og ulemper er på dagsordenen.

Muligheden for at tænke den kommunale organisation forfra bør udnyttes.

Politisk organisation og styreform

Mulige politiske organiseringer kan være

1) "Traditionelt udvalgsstyre",

2) "Mellemformsstyre",

3) "Ad hoc-modellen" og

4) "Kontraktstyring/aftalestyring".

Men hvad dækker disse begreber over?

Traditionelt udvalgsstyre:

Med udvalgsstyre skal der som minimum være et økonomiudvalg og ét stående udvalg i kommunalbestyrelsen.

Udvalgsstyremodellen kan varieres alt afhængigt af

- økonomiudvalgets rolle,

- antallet af udvalg,

- udvalgenes ansvarsområder,

- samspillet mellem udvalgene og

- samspillet mellem udvalgene og kommunalbestyrelsen.

Udvalgsstyret kan betragtes som en grundmodel, som kan foldes ud og ind som en harmonika. Og det er op til kommunalbestyrelsen at beslutte antallet af udvalg og opgavefordelingen mellem udvalgene.

Mellemformsstyre:

I mellemformsstyret vælges formændene for de stående udvalg ved forholdstalsvalg, og formændene for de stående udvalg er fødte medlemmer af økonomiudvalget.

Formålet med mellemformsstyret er at styrke den tværgående koordinering og økonomiudvalgets rolle.

Mellemformsstyre er kendt fra de store danske byer, hvis kommunale forvaltninger er delt op i magistrater.

Ad hoc-model:

Kommunerne kan vælge systematisk at gøre brug af ad hoc-udvalg, som bliver dannet kun til løsning af bestemte opgaver.

Ad hoc-udvalgene er rådgivende og midlertidige. Det er udelukkende kommunalbestyrelsen, der kan nedsætte et ad hoc-udvalg, ligesom kommunalbestyrelsen beslutter ad hoc-udvalgets sammensætning og opgaver.

Et ad hoc-udvalg, der får til opgave at arbejde med en tværgående problemstilling som for eksempel lokaldemokrati, vil typisk have relevans for flere af de stående udvalg, og derfor vil udvalgets arbejde også typisk blive drøftet i flere udvalg, før det drøftes i den samlede kommunalbestyrelse.

Ad hoc-udvalg har således karakter af udvalg, hvor borgere, organisationer, foreninger og politikere indgår i netværk eller projekter, som har til formål at kvalificere udvalgenes og kommunalbestyrelsens arbejde.

Kontraktstyring/aftalestyring:

Det er en politisk organisering, som er bygget op om den økonomiske styringsmodel - kaldet kontraktstyring/­aftalestyring - hvor institutionerne ledes med udgangspunkt i en »aftale« med kommunalbestyrelsen.

Driftsansvaret uddelegeres således direkte fra kommunalbestyrelsen til de enkelte institutioner.

De stående udvalg har således ikke, som i det traditionelle udvalgsstyre, ansvaret for den umiddelbare forvaltning.

De stående udvalg har derimod ansvaret for udvikling og dialog med institutionerne om mål og kvalitet.

Det politiske arbejde i udvalgene har dermed en anden karakter end det, man kender fra udvalgsstyret, fordi ansvaret til den umiddelbare drift er uddelegeret til institutionerne.

Det politiske ansvar består i denne model i at formulere politikker og strategier ud fra et helhedssyn og fastsætte rammer for de beslutninger virksomhederne og forvaltningen skal træffe.